Por Jorge Rendón Vásquez

Del examen de los 98 artículos y 28 disposiciones adicionales de la reciente Ley 30057 del Servicio Civil del Estado surge una primera constatación: tendrá que convivir con los regímenes de los decretos legislativos 276 de 1984, 728 de 1991 y 1057 de 2008 durante seis años después de los 180 días de entrar en vigencia su reglamento, y de manera permanente con los regímenes de las carreras especiales y de numerosas entidades excluidas. Ningún empacho en proclamar con desaprensivo ludibrio que viene para “establecer un régimen único y exclusivo” (art. I).

En seguida, atrae la atención que la Ley comprenda también al Presidente de la República, a los ministros, congresistas, vocales del Poder Judicial y otros titulares de altos cargos del Gobierno Central y de los órganos autónomos (art. 1º), para excluirlos luego, discretamente, de la mayor parte de normas concernientes a los servidores de carrera, y conferirles, a continuación, el derecho de acceder a “los recursos de la entidad para su defensa en procesos judiciales, administrativos, constitucionales, arbitrales, investigaciones congresales y policiales, ya sea por omisiones, actos o decisiones adoptadas o ejecutadas en el ejercicio de sus funciones” (art. 35º-l, 2ª DCF). En buen romance, el Estado deberá correr con los gastos de su defensa por la comisión de delitos: latrocinios, exacciones, venta de influencia y de indultos, comisiones ilícitas, muertes, abusos de autoridad, etc., en agravio del propio Estado, de las personas y de la sociedad. ¡El colmo de la desfachatez: la víctima pagándole la defensa al delincuente!, convalidando el Decreto Supremo 022-2008-DE/SG, del gobierno de Alan García a favor de militares y policías encausados por delitos. Ninguna norma de la Constitución autoriza el empleo de los recursos estatales en la defensa de los presuntos delincuentes. Al contrario, la programación y ejecución del presupuesto deben responder “a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas” (Const., art. 77º), en concordancia con los fines primordiales del Estado (Const., art. 44º).

Las otras reglas agraviantes de los intereses generales de la población y de la mayor parte de trabajadores estatales se mimetizan en el frondoso articulado de la Ley 30057, donde hay que ubicarlas como implantaciones agazapadas que cobrarán implacable vida cuando un jefe bravo quiera limpiarse con algún empleado huérfano de padrinos.

La función pública es una actividad y obligación a cargo del Estado, por disposición de los ciudadanos, sus supremos mandantes, para atender determinados requerimientos sociales o servicios públicos. Se la debe confiar a funcionarios y otros trabajadores bajo ciertas condiciones de eficiencia, honestidad, imparcialidad y dedicación, y en número estrictamente proporcional a la cobertura de sus obligaciones, que son la razón de ser de la carrera administrativa.

Desde la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa de 1789, el ingreso a la función pública ha de ser por concurso, puesto que el Estado es de todos y los ciudadanos son iguales ante la ley.

En la prestación de los servicios públicos, incluida la recaudación de los recursos necesarios, confluyen dos partes: de un lado, el Estado, representando a la sociedad, como empleador; y del otro, el conjunto de trabajadores a cargo de esas labores. El vínculo entre ambos toma la forma de un contrato de trabajo especial por la naturaleza de los servicios y la del empleador.

El Estado se encuentra obligado a organizar los servicios públicos, cualesquiera que sean, para suministrarlos con eficiencia, oportunidad y celeridad, según las reglas de la Constitución, lo que implica el ejercicio de los poderes de dirección y control sobre el personal, como en cualquier otro empleo subordinado. En el nivel más elevado del Estado, gravita el poder político de origen electivo, al que corresponde trazar los lineamientos de la función pública, su planeamiento y dirección.

Por su parte, los trabajadores se encuentran obligados a trabajar dentro del marco organizativo para el que fueron nombrados o contratados, cumpliendo sus manuales de funciones y ejecutando las órdenes de sus jefes inmediatos. En conjunto constituyen un cuerpo estable de ejecución profesional de los servicios públicos, a diferencia del nivel político, cuya composición cambia, según las preferencias electorales.

La subordinación de los servidores civiles no conlleva, sin embargo, la arbitrariedad —las órdenes y el trato infractorio de las reglas jurídicas— y menos aún, el abuso —la arbitrariedad llevada al extremo de la vejación—. Están sujetos a un estatuto o cuadro de derechos y obligaciones establecido por ley y basado en las normas de la Constitución sobre la función pública y sobre los derechos de los trabajadores, complementadas con las normas internacionales que los protegen.

Dadas estas premisas, el funcionamiento de la administración pública depende, además, de una política de trato formativo y motivador compuesta de los siguientes factores: un liderazgo promotor, orientado a la solución de problemas y no a crearlos; un nivel de remuneraciones y complementos remunerativos adecuado a la satisfacción de las necesidades de los servidores públicos (ni la sociedad ni el Estado deben aprovecharse pagándoles menos de lo que cuesta su fuerza laboral); el respeto de sus derechos laborales: estabilidad en el trabajo, jornada y semana de trabajo limitadas, descansos semanales, en feriados y vacacionales; un régimen disciplinario razonable.

En el Perú, la carrera administrativa comenzó con el Decreto Ley 11377 de 1950, expedido gracias a la iniciativa de Pedro Patrón Faura, quien tomó como modelo la legislación francesa homóloga posterior a la Segunda Guerra Mundial. En líneas generales, fue una buena ley: introdujo el ingreso a la carrera administrativa por concurso, definió con claridad las obligaciones y derechos de los servidores públicos y las causas de su cese, y creó el Tribunal del Servicio Civil. Durante tres décadas los gobiernos la respetaron en gran parte, el país comprendió que así debía ser y en los servidores públicos se modeló cierta mística o la convicción de constituir una comunidad diferenciada al servicio de la sociedad.

Luego de 1980, la carrera administrativa comenzó a ser desvirtuada por los gobiernos, colocando en ella a sus simpatizantes y recomendados, desprovistos de idoneidad y, en muchos casos, como artífices y cómplices de la corrupción. Año tras año, las leyes de presupuesto prohibieron los nombramientos e, infringiendo la Constitución, contrataron al personal, prescindiendo del concurso público, con remuneraciones muy altas o muy bajas, y sometiéndolos a los regímenes de “los servicios no personales”, de la actividad privada y de los contratos administrativos de servicios. La administración pública fue convertida así en un berenjenal, al que la reciente Ley 30057 añade una copiosa cuota de confusión e ilegitimidad.

Esta ley parte del punto de vista de que los servidores civiles del Estado deben ser maltratados, como una suerte de siervos réprobos, reduciéndoles ciertos derechos individuales y negándoles sus derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga, reconocidos por la Constitución y por la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Convenio de la OIT 151, ratificados por el Estado peruano. Incluso para los espíritus más contemplativos y conformistas, tienen sobrada razón de protestar.

El pronóstico sobre Ley 30057 es pesimista: con ella la administración pública no ganará eficiencia. Al contrario, su personal, amenazado, o una parte de él, podría generar la tendencia opuesta, exacerbando una burocratización paralizante y recayendo en un trabajo mediocre, inmune a las sanciones. El dramaturgo latino Publio Terencio Africano (194-150 a.C.), previniendo contra situaciones como ésta, decía: “Mala cosa es tener a un lobo cogido de las orejas, pues no sabes cómo soltarlo ni cómo continuar aguantándolo”.

Veamos algunas de las “innovaciones” de la nueva Ley. 

Ingreso a la carrera administrativa: se crea un “concurso abierto” para los puestos de nivel inicial y altamente especializados, accesible a todos; y un “concurso transversal” para los que ya están (art. 67º). Lo propio sería que el acceso a todos los puestos fuera por concurso abierto, considerando una bonificación en el puntaje por experiencia en la función pública.

Remuneraciones: se les llama “compensaciones” contra el texto de la Constitución (art. 24º) y con la intención de extraerlas del régimen de protección de la remuneración. Las “compensaciones”, que son anuales y comprenden catorce mensualidades: doce meses y dos aguinaldos, se componen de una parte “principal” aplicable a una familia de puestos, y una “ajustada” concerniente al puesto, en función de la entidad, la jerarquía, la responsabilidad y el presupuesto (art. 31º). Esta parte “ajustada” permitirá pagar sueldos a la carta, prescindiendo del principio de igual salario por trabajo semejante.

La compensación por tiempo de servicios será calculada sobre la base de los últimos 36 meses de trabajo (art. 32º), y no sobre la base de los meses de abril y setiembre de cada año, como en la actividad privada (D.Leg. 650, art. 10º); y se pagará al término de la relación laboral.

Evaluación de desempeño: Es anual y está a cargo de las oficinas de recursos humanos de cada entidad; “define la situación de modo irrecurrible” y puede llevar a la terminación del vínculo laboral (art. 25º). Una evaluación subjetiva y sin el control de las organizaciones de trabajadores llevará a abusos y acabará con la estabilidad de los trabajadores en sus empleos.

Amonestación, suspensión y destitución: la aplicación de estas sanciones está a cargo del jefe inmediato, del jefe de recursos humanos, del titular de la entidad y del Tribunal del Servicio Civil (art. 92º), y los procesos disciplinarios serán de cuenta de los jefes indicados, y no de una comisión disciplinaria de la que debe formar parte un representante de los trabajadores, como dispone el Reglamento del D.Leg. 276. Sin esta garantía, imperará la arbitrariedad de los jefes disfrazada con procesos disciplinarios a cargo de empleados complacientes.

Se prevé que la suspensión será de hasta 365 días (art. 90º): una enormidad.

Traslado de trabajadores sujetos a los decretos legislativos 276, 728 y 1057 al nuevo régimen: se le hace optativo y previo concurso de méritos; no se les reconoce la antigüedad e ingresan como nuevos (4ª DCT), lo que es abusivo. A los trabajadores del D.Ley 20530, que decidan pasarse al nuevo régimen, se les hace perder su inclusión en este D.Ley, infringiendo la 1ª DFT de la Constitución. De ellos, quedan muy pocos y todos con más de 30 años. ¿Por qué ensañarse con ellos?

Sindicación: Se reconoce el derecho de sindicación “con fines de defensa de sus intereses”, pero se añade una finalidad inadmisible consistente en “coadyuvar en el propósito de mejora continua del servicio al ciudadano y de no afectar el funcionamiento eficiente de la entidad o la prestación del servicio” (art. 41º), una clara limitación del derecho de huelga, contraria a la Constitución (arts. 27º y 42º y al Convenio OIT 151).

Negociación colectiva: Se le reconoce sólo para “la mejora de las compensaciones no económicas” (art. 43º), con lo cual se le elimina, en la práctica, ya que su objeto fundamental es la mejora de las remuneraciones (Convenio OIT 151, art. 7º). El pliego de peticiones sólo podrá ser presentado entre el 1 de noviembre y el 30 de enero (art. 44º), período muy restrictivo, porque, el Presidente de la República debe enviar el proyecto de Presupuesto a más tardar el 30 de agosto (Const., art. 78º).

Derecho de huelga: se le admite sólo en el caso del término de la negociación colectiva o la mediación, y no por otras causas, por ejemplo, la violación de las leyes y los convenios colectivos, una restricción contraria a la Constitución (arts. 28º y 42º). Además, se considera falta grave el “impedir el funcionamiento del servicio público” (art. 85º-e) y se faculta a la entidad pública a contratar personal temporal en casos de huelga (esquiroles, art. 45º-2), lo que está prohibido por la Constitución (arts. citados) y por el Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas del Trabajo, aplicable también en el sector público (art. 70º; Ley RCT, art. 86º; Ley 27626, art. 8º-1). En otros términos, se prohíbe la huelga, y la sanción puede ser el despido.

La Ley 30057 debería ser derogada o declarada inconstitucional. Tengo la impresión de que tal es también la voluntad de la inmensa mayoría de servidores civiles del Estado que la sienten como una nube tóxica.

Sólo añadiré que para acabar con la inconstitucional pluralidad de regímenes laborales de los servidores públicos, bastaría con incorporar al D.Leg. 276, actualizado en lo necesario, a los que no estuvieran en él, previo concurso para quienes no lo hubieran pasado, y respetándoles su remuneración, antigüedad y régimen pensionario.

(15/7/2013)